경지면적 감소 현황과 파생되는 문제점

2022년 필요면적 149만㏊ 경작가능면적 152만㏊에도 경지 이용률 낮아져

자급률 목표 달성 ‘불투명’ 이모작 확대 필요성 대두

농촌 태양광발전 확대로 농지전용 증가도 가속화

해외농업개발사업 지지부진 참여 기업 중 22%만 활동
 

농림축산식품부는 최근 발표한 ‘2018~2022년 농업·농촌 및 식품산업 발전계획(농발계획)’에서 2022년 곡물자급률(사료용 포함) 목표치를 27.3%로 제시했다. 기존 목표치 32%에서 4.7%포인트 낮췄다. 문제는 여러 여건을 감안해 ‘현실화’했다는 새로운 목표치마저 달성이 불투명하다는 것이다.

농지전용 등으로 경지면적은 갈수록 줄어들고 있고, 자급률이 낮은 곡물을 해외에서 확보한다는 취지로 추진되고 있는 해외농업개발사업은 지지부진해 자급률을 높일 만한 요인이 거의 없기 때문이다.

 

◆경지면적 160만㏊ 붕괴 초읽기=적정 규모의 농지를 확보하고 보전하는 것은 식량자급률 목표치 달성을 위한 핵심 과제 중 하나다. 하지만 현실은 그렇지 못하다. 통계청의 ‘2017년 경지면적조사 결과’를 보면 지난해 국내 경지면적은 2016년(164만4000㏊)보다 1.4% 줄어든 162만1000㏊였다. 2017년 한해 동안 증가한 면적은 2000㏊인 데 비해 감소면적이 2만5000㏊나 됐기 때문이다.

이에 따라 올해 경지면적은 160만㏊ 이하로 떨어질 전망이다. 최근 5년(2013~2017년)간 경지면적 평균 감소율(1.3%)을 적용하면 2018년 경지면적은 지난해보다 2만1073㏊ 줄어 159만9927㏊가 될 것으로 보인다.

한국농촌경제연구원도 ‘2018 농업전망’을 통해 올해 경지면적을 159만9000㏊로 보고, 2022년에는 154만6000㏊까지 떨어질 것으로 예상했다.

농경연은 기존 곡물자급률 목표치인 32%를 달성하기 위해선 175만2000㏊가 필요하다고 분석한 바 있다. 목표치가 27.3%로 낮아지면서 필요 경지면적은 산술적으로 149만4675㏊다. 2022년 경지면적이 154만6000㏊로 예상되기 때문에 목표 달성을 위한 면적은 확보한다고 볼 수 있지만, 2022년 실제 경작가능면적은 152만㏊(농경연 전망치)로 목표 달성에 빠듯한 수준이다.

게다가 경지 이용률이 2017년 104.6%에서 2022년엔 102%로 떨어질 것으로 전망돼 자급률 목표 달성은 불투명한 상황이다. 경지면적이 171만1000㏊였던 2013년의 곡물자급률이 23.3%에 불과했다는 점을 감안하면 자급률을 높이기 위해서는 경지면적 확보도 중요하지만, 이모작 확대를 통한 경지 이용률 상향이 더 중요하다고 할 수있다.

 

◆농지전용도 증가세로 반전=경지면적 감소의 주원인은 농지전용과 유휴지 증가다.

농지전용의 경우 연간 2만2000~2만4000㏊에 이르던 과거(2007·2009년) 수준은 아니지만 1만㏊ 이상씩 꾸준히 이뤄지고 있다. 2014년 1만718㏊까지 떨어졌던 농지전용면적은 2016년 1만4145㏊를 기록하는 등 다시 증가세를 보이고 있다.

유휴지는 ‘2년 이상 경작하지 않아 개간을 하지 않으면 농사를 지을 수 없으나 전용되지는 않은 농지’를 말한다. 2016년 유휴지는 1만6000㏊에 달했고, 2017년에도 8700㏊나 됐다. 이농과 고령화가 유휴지 증가의 주된 원인으로 분석된다.

문제는 농지전용이나 유휴지 증가가 줄어들 기미를 보이지 않는다는 것이다. 오히려 태양광발전 확대 등으로 농지전용은 가속화할 것으로 보인다. 산업통상자원부의 ‘재생에너지 3020 이행계획’과 농식품부의 ‘농발계획’을 종합하면 정부는 2030년까지 태양광발전을 중심으로 재생에너지 설비용량(누적)을 63.8GW까지 보급하기로 했다. 이중 농업부문에서 10GW를 담당한다. 1만3200㏊의 농지가 필요한 규모다.

이를 위해 정부는 농업진흥구역 밖 농지(2016년 기준 86만4000㏊)의 전용 기준을 완화한다는 계획이다. 게다가 농업진흥구역(염해 간척지)에까지 태양광 발전 설비를 설치할 수 있도록 한다는 게 정부의 구상이다. ‘영농형 태양광 사업모델’도 도입한다. 이는 농지에서 농작물 재배와 태양광발전을 동시에 하는 것으로 해당 작물의 생산량 감소가 불가피하다. 농식품부는 최근에도 농어업인이 태양광발전 시설을 농업진흥구역 밖에 설치하는 경우 2019년 12월31일까지 농지보전부담금을 50% 감면하는 조치를 취한 바 있다.

 

◆해외농업개발사업은 지지부진=자급률이 낮은 곡물을 해외에서 확보한다는 취지로 2009년부터 추진된 해외농업개발사업도 10년이 다 되도록 지지부진하다. 2016년말 기준으로 해외농업개발을 하겠다고 신고한 169개 기업 가운데 실제 활동하는 곳은 38개(22%)에 머문다. 이들 기업은 약 8만㏊의 경지를 개발해, 2017년 기준 49만t(잠정치)의 곡물을 생산하는 데  그쳤다. 우리나라의 연간 사료곡물 필요량이 1042만5000t(2016년 기준)이라는 점을 감안하면 새 발의 피다.

게다가 해외농업개발을 통해 재배하는 작물은 사업 취지에 맞는 밀·옥수수·콩만 있는 게 아니다. 카사바·오일팜 등도 상당량 포함돼 있다. 생산된 곡물 가운데 실제 국내로 반입되는 양이 매우 적은 것도 문제다. 2017년 기준 3만7000t(잠정치)으로 생산량의 7.5%만이 국내로 들어왔다.

정부는 융자와 보조를 통해 해외농업개발사업에 참여하는 기업을 지원한다. 이에 따라 정부는 국제 곡물가격 폭등 등 비상시에 해당 기업이 생산한 곡물을 국내로 반입할 것을 명령할 수 있다. 하지만 기업들이 진출해 있는 국가에서 자국의 식량 확보, 가격 안정 등을 이유로 이를 막을 경우 정부의 반입명령은 실효를 거두기 어렵다는 지적이 나온다. 더구나 평상시에는 반입과 관련한 아무런 규정도 없다. 기업이 자신의 이익에 따라 생산한 곡물을 자유롭게 처분할 수 있는 것이다. 이런 점들이 해외에서 생산된 곡물의 국내 반입실적을 떨어뜨리는 원인으로 꼽힌다.

농식품부는 최근 발표한 ‘제3차 해외농업개발 5개년(2018~2022년) 종합계획’을 통해 앞으로 이 사업을 곡물 중심에서 다양한 식품 원료 생산으로 전환하겠다고 밝혔다. 해외농업개발을 통한 국내 곡물자급률 제고가 사실상 물 건너간 셈이다.

서륜 기자 seolyoon@nongmin.com